Internationale Entwicklung der öffentlichen Rechnungslegung
Für Fachkreise von Interesse sind auch die Entwicklungen in anderen Staaten, zum Beispiel in der Schweiz, und in den Standardsetzungsgremien auf supranationaler Ebene. Hier sind vor allem die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) zu nennen, die eine Version der in der Privatwirtschaft angewandten International Financial Reporting Standards (IFRS) darstellen. Anlass der Entwicklung der IFRS, die bis 2001 International Accounting Standards (IAS) hießen, war die zunehmende Globalisierung der Wirtschaft, bei der sich nationale Rechnungslegungsstandards - wie sie etwa das deutsche HGB oder die US-GAAP aus den USA darstellen - als Hindernis bei der Vergleichbarkeit von Unternehmensdaten erwiesen, beispielsweise bei der Jahresabschlussanalyse.
Das International Accounting Standards Board (IASB, vor 2001 IASC) entwickelte daraufhin die bereits vorhandenen International Accounting Standards (IAS) unter der neuen Bezeichnung IFRS weiter. Inzwischen werden die IFRS in zahlreichen Ländern angewandt, die EU hat ihre Anwendung für den Konzernabschluss kapitalmarktorientierter Unternehmen als rechtsverbindlich erklärt. Das deutsche HGB wurde mehrfach geändert und dabei an die IFRS angenähert (= für nicht-kapitalmarktorientierte Unternehmen gilt weiterhin das HGB).
Aus den IAS und später dann den IFRS heraus wurden für die Rechnungslegung der öffentlichen Hand und für nicht-gewinnorientierte Organisationen seit den 90er Jahren die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) entwickelt. Das geschah durch das International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), eine Unterorganisation der International Federation of Accountants (IFAC). Die IPSAS basieren auf einem doppischen (nicht kameralen) Rechnungsstoff, sie werden inzwischen in zahlreichen Staaten und bei supranationalen Organisationen wie der EU, der NATO oder der OECD eingesetzt.
Zur kommunalen Doppik in Deutschland gibt es Unterschiede im Einzelnen, aber insgesamt gibt es eine große Schnittmenge zwischen IPSAS und kommunalem Haushaltsrecht. Allerdings fußt die kommunale Doppik in Deutschland ausdrücklich nicht auf den IPSAS, sondern als Referenzmodell wurde das HGB gewählt. Das HGB wurde in den letzten Jahren, zuletzt im Frühsommer 2009, jedoch immer wieder geändert und dabei an die IFRS angenähert. Da die IFRS das Referenzmodell der IPSAS darstellen, könnte es mittel- und langfristig auch zu einer Annäherung der Doppik an die IPSAS kommen. Das wird in Fachkreisen ohnehin seit Jahren diskutiert, scheiterte bisher allerdings immer wieder an der Nähe der Doppik zum HGB. Diese HGB-Nähe ist von den Gesetzgebern ausdrücklich gewollt, da der Gesamtabschluss von Kern-Kommune und Beteiligungen (von denen die meisten zur Rechnungslegung nach HGB verpflichtet sind) bei der Doppik eine zentrale Rolle spielt.
Dass neben westlichen Industriestaaten auch zahlreiche Entwicklungsländer und osteuropäische Staaten die IPSAS seit Jahren anwenden, darf nicht zu dem Eindruck führen, hier seien die deutschen Kommunen rückständig gewesen: In den meisten dieser Länder wird zwischen Planung (= Haushalt) und Rechnungslegung unterschieden. Die Rechnungslegung erfolgt nach IPSAS, also doppisch, der Haushalt beruht aber nach wie vor auf Einnahmen und Ausgaben, ist also kameral. Im Vergleich zur kommunalen Doppik in Deutschland und zum Neuen Rechnungslegungsmodell der Schweiz ist dies ein sehr einfaches System, das schnell einzuführen ist, aber für die Steuerung im Zweifelsfall wenig bis gar nichts bringt: Steuerungsentscheidungen fallen nach wie vor auf der Grundlage der kameralen Haushaltsdaten, die doppische Rechnungslegung findet nur stiefmütterliche Beachtung.
Eine solche Trennung wurde in Deutschland und der Schweiz bewusst vermieden. Alle Befürworter der Doppik waren sich einig, dass eine Teil-Doppik bei der Rechnungslegung uninteressant sei und nur ein integriertes System infrage komme, bei dem auch die Haushaltsplanung auf doppischer Grundlage erfolgt. Nur so werden den politischen Entscheidern bereits bei der Planung und Beschlussfassung Informationen zur Verfügung gestellt, die den Ressourcenverbrauch und nicht den Geldverbrauch abbilden. Ein solches System war wesentlich schwieriger zu entwickeln und einzuführen, allerdings befinden sich Deutschland und die Schweiz damit im Vorderfeld der internationalen Entwicklung, auch wenn andere Staaten ihre Doppik früher eingeführt haben.
- Literatur/Aufsätze
» Adam, Berit: Eine vergleichende Analyse der Internationalen Rechnungslegungsstandards für die öffentliche Verwaltung (IPSAS) mit ausgewählten kommunalen Reformkonzepten in Deutschland. In: Der Gemeindehaushalt, Heft 6/2004, S. 125-132
» Glöckner, Andreas: Die Anwendung internationaler Rechnungslegungsstandards (IPSAS/IFRS) auf ausgewählte Bilanzierungsprobleme der doppischen kommunalen Rechnungslegung. Diplomarbeit der Universität Mannheim 2004 (kostenloser Download)
» Kirchmann, Ulrich: Steuerung von Kommunen nach IPSAS. Düsseldorf. 2009.
» KPMG (Hrsg.): IPSAS. autorisierte Übersetzung der IPSAS-Standards. Zürich 2009
» Lüder, Klaus: Beiträge zum Öffentlichen Rechnungswesen: Öffentliche Bilanz und Entwicklungsperspektiven. Speyer 2007 (Speyerer Arbeitsheft 194)
» Lüder, Klaus: Internationale Harmonisierung des öffentlichen Rechnungswesens? In: Blümle, E.-B./Persteiner, H./Purtschert, R./Andeßner, R. C. (Hrsg.): Öffentliche Verwaltung und Nonprofit-Organisationen. Festschrift für Reinbert Schauer, Wien 2003, S. 341-357
» Stein, Patrick: Die Bedeutung der Entwicklung von internationalen Rechnungslegungsnormen (IPSAS) für die öffentliche Verwaltung. Konvergenzprozess und auftretende Problemfelder sowie der aktuelle Entwicklungsstand im Bereich IPSAS. In: Der Gemeindehaushalt, Heft 1/2009, S. 1-7 - Links
» zu den IFRS
» zu den IPSAS
» Institut für Verwaltungsmanagement an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften: Fachartikel zu den IPSAS
» Schweizerische Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften: kritische Interpretation des schweizer Jahresabschlusses 2008 unter dem Titel: „Defizit oder Gewinn?"
