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Die zweite Weiterentwicklung des NKF in NRW und kommunales Finanzmanagement in der Region

Buchtipp – auch für Kommunen außerhalb Nordrhein-Westfalens

Die zweite Weiterentwicklung des NKF (Neues Kommunales Finanzmanagement) war Anlass für die landesweit beachtete "Fachtagung Finanzen" des Studieninstitutes für kommunale Verwaltung Emscher-Lippe am 10. Oktober 2019 in Herten und Ausgangspunkt für das Entstehen eines Sammelbandes. Dieser widmet sich mit Beiträgen von Autoren aus Wissenschaft und Kommunalpraxis der Rechtspolitik und -entwicklung im NKF, den Kommunalfinanzen, den Steuerungsinformationen aus dem Haushalt sowie den künftigen Herausforderungen für die kommunale Rechnungslegung und für das Finanzmanagement.

Der Sammelband hebt sich mit der Strukturierung von Themenfeldern und darin verorteten Beiträgen, die sich argumentativ aufeinander beziehen, positiv von Tagungsbänden ab, die ausschließlich dem Ablauf einer Veranstaltung folgen. Diese Eigenständigkeit macht die Veröffentlichung interessant auch für alle, die an der Fachtagung nicht teilgenommen haben.

Ebenso stehen die Themenfelder zwar im Kontext mit einer haushaltsrechtlichen Weiterentwicklung in Nordrhein-Westfalen, sind aber von bundesweitem Interesse, wenn es darum geht, Rechtsentwicklungen zu bewerten, Erfahrungen auszutauschen und Zusammenhänge mit weiteren finanzrelevanten Handlungsfeldern, Leitgedanken und Zielsetzungen herzustellen.

Der 190-seitige Sammelband – herausgegeben vom Kreis Recklinghausen und dem Studieninstitut Emscher-Lippe – kann über den RDN Verlag zum Preis von 29,90 € zzgl. 4,50 € Versand und Verpackung bezogen werden (Kontakt: b.ridderskamp@rdn-online.de).

Der Sammelband startet mit einem umfassenden, informativen Überblick und einer fachlichen Einordnung der Beiträge durch Dr. André Jethon in seiner Rolle als Initiator der Fachtagung, bevor Ina Scharrenberg, Ministerin für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW, aus Perspektive der Landesregierung Hintergrund, Anlass der Neuausrichtung und wesentliche Inhalte des 2. NKF-Weiterentwicklungsgesetzes und der Kommunalhaushaltsverordnung beschreibt.

Dem gegenüber steht die Sicht der kommunalen Spitzenverbände. Katharina Suhren, Referentin beim Deutschen Städtetag, verdeutlicht, dass sich mit teilweise durchaus begrüßenswerten, haushaltsrechtlichen Erleichterungen die strukturelle Unterfinanzierung nicht ausblenden lässt und dass diese auch kein Ersatz für eine auskömmliche Finanzausstattung der kommunalen Ebene sein können.

Einen weiteren inhaltlichen Schwerpunkt bildet aus diesem Grund die Finanzsituation in der Region. Prof. Dr. Martin Junkernheinrich, Inhaber des Lehrstuhls für Stadt-, Regional- und Umweltökonomie an der TU Kaiserslautern, und Gerhard Micosatt, Geschäftsführer der Forschungsgesellschaft für Raumfinanzpolitik mbH, reflektieren die kontinuierliche Erholung des Finanzmittelsaldos im letzten Jahrzehnt und benennen Schritte zur dauerhaften Konsolidierung der Kommunalhaushalte.

Als Voraussetzung für ein stabileres und den kommunalen Aufgaben angemessenes Gemeindefinanzsystem sehen Junkernheinrich und Micosatt die Verringerung der Gegensätzlichkeit vom auf wirtschaftlichen Erfolg basierenden Gemeindesteuersystem und dem im Wesentlichen am sozialen Bedarf orientierten Aufgabenbestand. Die Autoren konnten nicht ahnen, welche Brisanz genau diese Schlussfolgerung in Zeiten der Corona-Pandemie gewinnen wird.

Dr. Kai Friedrich Zentara, Hauptreferent beim Landkreistag NRW, bewertet insbesondere die Umleitung von Bundesunterstützungen (KdU) in zusätzliche Anteile an der Umsatzsteuer als nachteilig, da aufgrund der wirtschaftskraftbezogenen Verteilungssystematik der Umsatzsteuer Entlastungen nicht dort ankommen, wo besondere soziale Lasten bestehen. Der Autor beschreibt dazu Lösungsansätze, die er als politisch nicht unumstritten einordnet. Außerdem wird auf die Ursachen des Aufwuchses der Kommunalverschuldung in NRW in den letzten 40 Jahren verwiesen.

Die Altschuldenproblematik ist auch Gegenstand im Beitrag von Dr. Manfred Busch, Kämmerer der Stadt Bochum a. D., der einen breiten Konsens über die wesentlichen Ursachen der Kassenkredit-Verschuldung als erforderlich erachtet, um die Akzeptanz für ein Entschuldungskonzept zu erhöhen. In die Zukunft blickend, wirbt er für die "richtigen" Vorkehrungen und eine Neuausrichtung des "Stärkungspakts Stadtfinanzen", damit einer Lösung des Altschuldenproblems nicht eine erneute Kassenkredit-Verschuldung folgt.

Der kommunale Haushaltsausgleich muss vor dem Hintergrund der ihm zugrundeliegenden Rechnungslegungsvorschriften gesehen werden, insbesondere wenn Ansatz- und Bewertungspflichten und -rechte keine unerhebliche Rolle spielen.

Michael Lubrich, Fachbereichsleiter Finanzen der Stadt Recklinghausen, zeigt am Beispiel des veränderten Investitionsbegriffs auf, wie mit der neuen Kommunalhaushaltsverordnung in das Wesen der Rechnungslegung eingegriffen wird, verbunden mit Auswirkungen auf die Bilanz bis hin zum Haushaltsausgleich und die Finanzierung der betreffenden Maßnahmen (Investitions- versus Liquiditätskredite).

Jörg Hopfe, Leiter des Geschäftsbereichs Förderberatung & Kundenbetreuung in der NRW.BANK, und Uwe Hauschild, Senior Produktmanager im Referat "Projekte Öffentliche Hand", ordnen den mit § 36 Abs. 2 KomHVO NRW neu eingeführten Komponentenansatz in die Lebenszyklus- und Wirtschaftlichkeitsbetrachtung im Hochbau ein. Eine Vergleichsrechnung stellt eine anlassbezogene Instandhaltungsmaßnahme –  einmal ohne und einmal mit Anwendung des Komponentenansatzes – und eine Komplettsanierung gegenüber.

Gemessen am saldierten Ressourcenverbrauch werden im Ergebnis die Instandhaltungsmaßnahmen begünstigt. Bei Anwendung des Komponentenansatzes sind zusätzliche Investitionsmittel erforderlich. Hopfe und Hauschild hinterfragen in diesem Zusammenhang, ob die Erhöhung der Investitionsmittel dann im entsprechenden Ausmaß erfolgt und wie die Mittelbereitstellung ausgestaltet wird.

Damit stehen Fragen der Kommunalfinanzierung im Raum, denen sich Rüdiger Korte, Sparkasse Vest Recklinghausen, mit seinen kreditwirtschaftlichen Überlegungen widmet. Er betrachtet den Handlungsrahmen der Kreditinstitute vor dem Hintergrund der Beistandskaskade der Kommunen mit den Ländern und dem Bund und beleuchtet insbesondere die europäischen Regelungen für die Kreditwirtschaft für Kredite an Bund, Länder und Kommunen sowie die Limitierung von Kommunalkrediten durch Anforderungen der Bankenaufsicht und von Abschlussprüfern.

Die Weiterentwicklung haushaltsrechtlicher Regelungen kommt nicht an einem Kernanliegen der ursprünglichen Rechtsreform vorbei: den Steuerungsinformationen im NKF. Thomas Semelka, BDO AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, befasst sich mit der an das Handelsrecht angelehnten Vereinfachung, nach der zukünftig unter bestimmten Voraussetzungen auf die Aufstellung eines Gesamtabschlusses verzichtet werden kann. Er greift dazu auf die Grundgedanken und Zielvorstellungen zurück, die mit dem Gesamtabschluss verbunden waren, und unterzieht den "neuen", erweiterten Beteiligungsbericht einer kritischen Würdigung.

Dr. André Jethon, Fachbereichsleiter Finanzen, Beteiligungen und Immobilienangelegenheiten beim Kreis Recklinghausen, setzt sich auseinander mit dem Wegfall der Vorschrift zur Bildung produktorientierter Ziele und Kennzahlen im Haushalt (§ 12 GemHVO NRW a. F.) und der Neuregelung zum 1. Januar 2019, nach der im Vorbericht wesentliche Ziele und Strategien der Kommune darzustellen und Abweichungen zu erläutern sind (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 KomHVO NRW).

Der Autor bemängelt bisher ausbleibende Steuerungswirkungen, beschreibt vor dem Hintergrund dieser Erfahrung in der Praxis Rahmenbedingungen und Restriktionen im Hinblick auf die Erfolgsaussichten einer ergebnisorientierten Steuerung und plädiert für eine Handlungsfeld- statt Produktsteuerung.

Die vorgenommenen Änderungen der GO NRW und der KomHVO NRW vertiefen die uneinheitliche Ausdifferenzierung und Weiterentwicklung der landesrechtlichen Vorschriften zum kommunalen Haushaltsrecht. Ein Impuls zur Harmonisierung könnte in Zukunft von den EPSAS (European Public Sector Accounting Standards) ausgehen, die zunächst aber nur die staatliche Ebene beträfen.

Prof. Dr. Berit Adam, Professorin für Public Management, insbesondere Controlling und Finanzmanagement im öffentlichen Sektor, zeichnet die bisherige Entwicklung und den aktuellen Stand zur Einführung der EPSAS nach und analysiert vorgeschlagene Erleichterungen für kleine und risikoarme Einheiten, zu denen vor allem Kommunen gehören würden.

Jenseits der beschriebenen Ansätze zur Weiterentwicklung des Haushalts- und Rechnungswesens und der Beantwortung finanzwirtschaftlicher Fragestellungen steht das kommunale Finanzmanagement vor tiefgreifenden Veränderungen, ausgelöst unter anderem durch wiederkehrende, krisenhafte Entwicklungen, den demografischen Wandel und Fachkräftemangel, die Digitalisierung und zunehmende Compliance-Anforderungen.

Den Herausforderungen für Finanzverantwortliche in einem Spannungsfeld zwischen Stabilität und Wandel widmet sich abschließend Beatrice Dott, KGSt-Referentin im Programmbereich Finanzmanagement.

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