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Steuerung kommunaler Beteiligungen (B 3/2012)

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Beschreibung

Dieser KGSt®-Bericht richtet sich an die Entscheiderebenen in den Kommunen. Hier sind neben dem Verwaltungsvorstand und den verschiedenen nachgeordneten Hierarchieebenen ausdrücklich auch die politischen Mandatsträger und die durch die Kommune entsandten Gremienvertreter in Gesellschafterversammlungen, Aufsichträten, etc. hervorzuheben. Darüber hinaus sind auch die Geschäftsführer kommunaler Beteiligungen angesprochen, die ihrerseits wiederum Steuerungsverantwortung gegenüber nachgelagerten Beteiligungen haben.

Die Kommunen können grundsätzlich frei entscheiden, in welcher Organisationsform sie ihre öffentlichen Aufgaben erfüllen. Dies ist Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie gemäß Artikel 28 GG. Auch im Falle einer Gesellschaftsgründung oder der Beteiligung an einem Unternehmen bleibt allerdings die Aufgabenverantwortung bei der Kommune.

Steuerung und Einwirkung auf die Beteiligungen können nicht unabhängig von der Steuerung der Kernverwaltung gesehen werden. Die Steuerung der Kernverwaltung und der ausgegliederten Organisationseinheiten sind lediglich Teilaspekte einer Gesamtsteuerung der Kommune.

Dem rechtlichen Rahmen kommt für die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen (und ihrer Unternehmen) eine besondere Bedeutung zu. Insbesondere die europäische Rechtsordnung, wie auch die Gemeindeordnungen üben bedeutsamen Einfluss aus.

Die Beteiligungssteuerung ist eine Aufgabe für Rat bzw. Kreistag und Verwaltungsführung. Bestandteile der Beteiligungssteuerung sind organisationspolitische Überlegungen, Entwicklung strategischer Unternehmensziele für die Beteiligungen und Überwachung der Umsetzung, Abgleich mit den gesamtstädtischen Zielen; allgemein formuliert also die Wahrnehmung der Gesellschafterfunktionen in den Beteiligungen.

Das Beteiligungsmanagement dient der Beteiligungssteuerung durch Entscheidungsvorbereitung, -unterstützung, -durchführung und -kontrolle. Es umfasst im Wesentlichen die Funktionen der Beteiligungsverwaltung, des Beteiligungscontrollings und der Mandatsbetreuung.

In der Beteiligungsverwaltung werden alle administrativen Funktionen im Zusammenhang mit den Beteiligungen gebündelt. Eine professionell organisierte Beteiligungsverwaltung schafft Transparenz über ein Dokumenten-/Aktenmanagement und sichert die formale Rechtmäßigkeit des kommunalen Handelns in ausgegliederten Organisationseinheiten. Die Entwicklung von Standards und Richtlinien erhöht die Rechtssicherheit und erleichtert die operative Steuerung.

Die Mandatsbetreuung unterstützt die Mandatsträger der kommunalen Gremien sowie die von der Kommune in die Beteiligungen entsandten Vertreter in fachlicher Hinsicht.

Das operative Beteiligungscontrolling dient der aktiven kurzfristigen Steuerung des Beteiligungsportfolios. Es nutzt Instrumentarien der Planung, der Informationsgewinnung und der betriebswirtschaftlichen Analyse.

Ein Baustein auf dem Weg zur mittel- und langfristigen Steuerung des "Konzerns Kommune" stellt das strategische Beteiligungscontrolling dar. Hierzu ist die Entwicklung mehrdimensionaler strategischer Ziele der Kommune (Ziele der Daseinsvorsorge, Finanzziele) das Mittel der Wahl. In diesem Zusammenhang ist zu konstatieren, dass häufig in der Kommune verschiedene Interessenlagen und Ziele miteinander konkurrieren. Diese gilt es, in Deckung zu bringen. Portfolioanalysen stellen ein weiteres wichtiges Instrument des strategischen Beteiligungscontrollings dar.

Hinsichtlich der organisatorischen Ausgestaltung des Beteiligungsmanagements existiert kein "Königsweg". Vielmehr hängt die ideale organisatorische Ansiedlung und aufbauorganisatorische Gliederung von den jeweiligen Zielsetzungen vor Ort ab.

Grundsätzlich kann das Beteiligungsmanagement durch Organisationseinheiten der Kernverwaltung oder externe Organisationseinheiten wahrgenommen werden. Verwaltungsinterne Ansiedlungen können dezentral bei den Fachdezernaten, zentral bei einer Querschnittseinheit oder als Mischform ausgestaltet werden. Für die KGSt steht die ganzheitliche Steuerung der Beteiligungen als Teilaspekt einer Gesamtsteuerung der Kommune im Vordergrund. Die KGSt empfiehlt daher, das Beteiligungsmanagement als Stabstelle dem Hauptverwaltungsbeamten zuzuordnen und es organisatorisch eng mit dem zentralen Controlling bzw. der zentralen Steuerungsunterstützung zu einem Konzerncontrolling zu verknüpfen.

Neben dem Beteiligungsmanagement als Hilfsmittel zur Steuerung der Beteiligungen ergeben sich weitere Verknüpfungspunkte zwischen Aufgabenträgern innerhalb des "Konzerns Kommune". In den kommenden Jahren steht es an, Risikomanagementsysteme in den Beteiligungen und in der Kernverwaltung auf- bzw. auszubauen und miteinander zu einem gesamtstädtischen Risikomanagementsystem zu verknüpfen. Den einheitlichen Umgang mit gesetzlichen und selbst auferlegten Regeln fördert ein "Konzern"-weites Compliance-Management.

Der kommunale Gesamtabschluss bietet zukünftig durch rechnerische Reintegration der Beteiligungen in den Kernhaushalt stichtagsbezogen ein umfassendes Bild vom "Konzern Kommune". Gleichwohl ist der Gesamtabschluss nur ein Schritt auf dem Weg zu einer kommunalen Gesamtsteuerung. Weitere Schritte in Form einer Gesamt(ressourcen)planung auf Basis der strategischen kommunalen Ziele verbunden mit einem adäquaten Controlling müssen folgen.

Die Etablierung eines Beteiligungsmanagements sollte Zug um Zug geschehen. Die Einführung der Instrumente des Beteiligungsmanagements sollte von den mehr verwaltenden, operativen Instrumenten hin zu den steuernden, strategischen Instrumenten geschehen. Damit einher entwickelt sich der quantitative und qualitative Personalbedarf. Am Anfang des Projektes steht die Entscheidung zur institutionellen Ausgestaltung des Beteiligungsmanagements.

 
 

Detail Informationen

Arbeitsergebnisse
KGSt
Glasen, Dirk
20120423A0012
Bericht 3/2012
16.04.2012
1295kb