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Erfahrungen in Hannover mit Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP)

Von Stadtkämmerer Dr. Marc Hansmann und Städt. Leitender Direktor Frank Heidenbluth

 Frank Heidenbluth, Dr. Marc Hansmann Frank Heidenbluth, Dr. Marc Hansmann

Die strategische Investitionsplanung der Landeshauptstadt Hannover weist einen Investitionsbedarf von über 2 Mrd. Euro (vor allem für Schulen, Straßen, Kitas und Feuerwehr) für die nächsten zehn Jahre aus. Aus dem jährlichen Investitionsetat kann nur die Hälfte finanziert werden. Zusätzlich zu der rund 1 Mrd. Euro, die ohne Netto-Neuverschuldung finanziert werden soll, sucht die Finanzverwaltung also nach Wegen, um die Finanzierungslücke zu verkleinern. Dabei spielt auch das Thema alternativer Finanzierungsformen für Hochbau-Projekte eine Rolle.

Hintergrund sind die überwiegend guten Erfahrungen, die Hannover in den letzten Jahren (zuerst 2004, ab 2008 in fast jedem Jahr) mit Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP) gemacht hat, und zwar vor allem als Finanzierungs- und Bauinstrument. Bereits abgeschlossen sind entsprechende ÖPP-Projekte und ÖÖP-Maßnahmen (mit eigenen Tochtergesellschaften) für 6 Schulen bzw. Schulzentren und 8 Kitas im Volumen von insgesamt über 156 Mio. Euro. Weitere Projekte mit einem Auftragsvolumen von rund 75 Mio. Euro sind bereits im Bau bzw. beauftragt.

Wirtschaftlich, termintreu und im Budget: Vorteile bei umgesetzten Projekten

Die umgesetzten Projekte zeigen in Hannover, dass ÖPP bei diesen Neubauten wirtschaftlicher als eine Eigenerstellung ist. Anders stellt sich dies wegen der hohen Risikozuschläge aufgrund geringer Gestaltungsspielräume und möglicher Komplikationen bei der vorhandenen Bausubstanz bei Sanierungen dar, die deshalb meist in konventioneller Weise umgesetzt werden.

Ein weiterer Vorteil der ÖPP-Projekte ist die relativ hohe Termintreue. Die Vorbereitungsphase ist zwar länger als bei konventionellen Projekten, die Bauphase aber kürzer. Insgesamt liegt der Zeitbedarf bei 3 - 4 Jahren vom Grundsatzbeschluss bis zur Realisierung. Die verabredeten Zeitpläne konnten bei den bisherigen Projekten weitgehend eingehalten werden, auch wegen der frühen und umfangreichen Programm-Festlegung. Durch die klare Risikoabgrenzung kann der externe Partner seine Kosten berechnen und die Bauabläufe besser kalkulieren. Gleichzeitig trägt dies zur Disziplin aller Beteiligten bei und reduziert Kosten von nachträglichen Programmänderungen.

Die Budgetrisiken von aktuell 6 % liegen im Schnitt unter den Margen der Eigenerstellung. In der konventionellen Bauweise werden ca. 13 % angesetzt, vor allem wegen der nicht vergleichbaren Risiken bei der Vergabe. Der ÖPP-Generalunternehmer muss nicht dem streng regulierten Vergaberecht entsprechend ausschreiben und kann darüber hinaus mit Nachtragsforderungen der Subunternehmer effektiver umgehen. Auch diese Faktoren tragen zu einer budget- und zeitgerechteren Fertigstellung bei. Bei der Finanzierung sehen die Verträge eine Forfaitierung vor, wodurch die Bieter kommunalkreditähnliche Konditionen erzielen können. Unter dem Strich sind in Hannover die Gesamtkosten der ÖPP-Projekte bisher 5 - 10 % niedriger als bei einer vergleichbaren Eigenfertigung.

Hohe Komplexität, 3-Stufen-Modell mit hannoverschen Besonderheiten

Das nötige Fachwissen für die aufwändigen und komplexen Vertragsverhandlungen musste in Hannover erst aufgebaut werden. Allgemein lässt sich feststellen, dass dafür entweder interdisziplinäre Teams oder Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gebraucht werden, die sich vertieft mit schwierigen Baufragen, Finanzthemen, juristischen Problemen und anderen Fachgebieten auseinander setzen.

In den hannoverschen ÖPP-Verfahren verbleiben Eigentum, Betrieb und bauliche Unterhaltung der Gebäude in städtischer Hand. Es gibt also grundsätzlich keinen Vermögensübergang an den privaten Partner und keinen Betrieb durch diesen. Vergeben werden Planung, Bau und Finanzierung (3-Phasen-Modell). Dadurch lässt sich eine Reduzierung des Eigenkapitals verhindern und die Steuerungsmöglichkeiten als Eigentümer bleiben erhalten. Mit einer intensiven Qualitätskontrolle von Planung und Bauausführung wird erreicht, dass später auch ein angemessener Gegenwert für die laufenden Zahlungen besteht. Um die Kooperationsbereitschaft des privaten Partners zu erhöhen, wurden anstelle einer Bürgschaft für Mängelansprüche einfach 10 % der Zahlungsansprüche einredebehaftet gestellt. Eine Rückzahlung erfolgt innerhalb von 5 Jahren, was den direkten finanziellen Zugriff bei Mängeln verbessert hat.

Projekte genehmigungsfähig gestalten und den Rat transparent beteiligen

Bei den Projekten findet eine Orientierung am Leitfaden der Finanzministerkonferenz statt, also mit einem Eignungstest, einer vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, dem Vergleich mit der Wahrnehmung der Aufgabe durch eigene Ressourcen (Mitarbeiter und Finanzen, sogenannte "Eigenfertigung"), Verhandlungsverfahren nach Teilnahmewettbewerb und abschließender Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Nach den (mindestens zwei) Ratsbeschlüssen folgt die Vorlage bei der Kommunalaufsicht und nach Genehmigung die Auftragserteilung und die bauliche Realisierung.

Der hannoversche Rat hat bisher diesen Weg des 3-Stufen-Modells für ÖPP-Projekte mitgetragen. In einem mehrstufigen Verfahren werden den Ratsmitgliedern umfangreiche Informationen zu jedem Beschluss vorgelegt, unter anderem zum Bauprogramm, Zeitplänen, Vergabeverfahren, Kosten und Vergleichsberechnungen zur Wirtschaftlichkeit. Dass die Angebote mit ihrem Rechenwerk dabei der Vertraulichkeit unterliegen, u.a. um die Kalkulation der Bieter zu schützen, versteht sich dabei von selbst.

Vorteile auch zukünftig nutzen, die Planung für die nächsten Jahre steht

Um eines klarzustellen: ÖPP-Projekte führen zu langfristigen Verpflichtungen und damit zu Schulden. Sie entlasten zwar den Investitionsetat, belasten dafür aber den Ergebnishaushalt. Nur die belegte Wirtschaftlichkeit jedes einzelnen Projektes rechtfertigt die Unterzeichnung eines ÖPP-Vertrags. Aber obwohl die ÖPP-Projekte als "kreditähnliche Rechtsgeschäfte" genehmigungspflichtig sind, entlasten sie die jährliche Kreditlinie.

Die Finanzverwaltung in Hannover betrachtet die ÖPP-Projekte ganz ohne Ideologie als eine Beschaffungsalternative und wirtschaftliche Ergänzung zur konventionellen Eigenfertigung. Als solche ist sie ein hilfreiches Planungs-, Bau- und Finanzierungsinstrument. Aufgrund der geschilderten Vorteile und positiven Erfahrungen will die Stadt auch zukünftig einen Teil der Neubauten als ÖPP vergeben.

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