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Nachlese: KGSt®-Kongress Haushalt und Finanzen 2016

"Finanzen und Soziales - die Quadratur des Kreises"

Am 15. und 16. September 2016 fand der Kongress Haushalt und Finanzen in Mannheim statt. In diesem Jahr stand das Spannungsfeld "Finanzen" und "Soziales" im Mittelpunkt, finanziell und kommunalpolitisch in der Regel ein Schwerpunkt kommunaler Aktivitäten.

Christian Specht, Erster Bürgermeister, Stadt Mannheim, referierte eingangs zum Thema "Knappe Finanzmittel, soziale Herausforderungen - das Spannungsfeld der Steuerung auflösen". Eine deutlich sinkende jährliche Investitionssumme bis 2021, trotz eines Programms zur strukturellen Haushaltskonsolidierung, zeigt die finanzielle Problematik. Statt sich auf Sparvorschläge zu fokussieren, setzt Mannheim auf eine Modernisierungsstrategie. Dazu gehört die Umsetzung einer strategisch-wirkungsorientierten Steuerung, Stärkung der dezentralen Verantwortung, Weiterentwicklung der Veränderungsbereitschaft, Zusammenarbeit, Kommunikation und Beteiligung von Beschäftigten und Stadtgesellschaft. Auf operativer Ebene spielen das Prozessmanagement, eine systematische Optimierung des Zuschusswesens, Sozialmanagement mit integrierter Sozialplanung und Sozialplanungskonferenzen eine wesentliche Rolle im Gesamtkonzept.

Prof. Dr. Martin Junkernheinrich, Technische Universität Kaiserslautern, gab der Veranstaltung mit seinem Thema "Kommunalfinanzen und Sozialpolitik - Analysen, Ausblick und Empfehlungen" eine grundlegende und überörtliche Orientierung. Ausgehend von der Aufgaben- und Verantwortungstrias einer nachhaltigen Kommunalpolitik schlussfolgerte er, dass die überproportionale Wachstumsdynamik des Sozial- und Jugendhilfebereichs andere Aufgaben nicht verdrängen darf, daher sind vor allem erforderlich: wirtschaftliche Aufgabenerfüllung, Wettbewerb von Anbietern, Auf- und Ausbau von Wirkungskontrollen, Stärkung des zivilgesellschaftlichen Elements. Eine unzureichende oder vernachlässigte Infrastruktur schwächt die Wirtschaftsentwicklung und steigert soziale Ausgleichsbedarfe, die Vererbung von Armut muss verhindert, die Mobilität von Arbeitslosen muss gefördert, das Controlling in der Sozialverwaltung in Bezug auf externe Dienstleister muss verbessert werden.

Ganz unterschiedlichen Themen widmeten sich parallel angebotene Workshops in kleinerer Runde:

Mit "Flüchtlingskostenmanagement: Strukturen, Methoden, Transparenz" wurden Fragen aufgegriffen, die viele Kommunen im letzten Jahr bewegt haben. Beatrice Dott, Referentin der KGSt, skizzierte zunächst grundsätzliche Anforderungen an eine Kostenrechnung zur Beantwortung der zentralen Frage "Was kostet ein Flüchtling?" Abgrenzungen sind erforderlich, um einen Bezugsrahmen für Kostenerfassung und -rechnung herzustellen. Eine besondere Herausforderung an die Wirtschaftlichkeit der Kostenrechnung selbst stellt dabei die volatile Entwicklung der Fallzahlen und der Rechtslage dar.

Ellen Zens beschrieb die Lösung der Stadt Leverkusen: Ein Vollkostenmodell, das sich aus der vorhandenen, verwaltungsweiten Kostenrechnung speist. Eine mehrjährige Rückschau als auch eine Vorschau unter unterschiedlichen Prämissen ist mit dem Modell möglich. Veränderungen, deren Ursachen und ihre finanzielle Relevanz werden transparent für alle Entscheidungsträger abgebildet.

Jochen Höfferer und Axel Maurer, Stadt Salzburg: "Stadtfinanzen im Online-Check! Salzburg bietet einzigartigen Einblick in die Finanzen".

Österreich gilt aufgrund einer hohen Förderquote als Subventions-Weltmeister. Um transparent mit den Förderleistungen umzugehen, wurde ein online-Tool, der sogenannte Subventions-Checker initiiert. Unter dem Projektnamen "Salzburg macht auf" zeigt eine Internetplattform, wohin die Gelder fließen. Interessierte Bürger und Bürgerinnen können sich anhand einer Netzwerkgrafik einen Überblick über Zahlungen verschaffen. Diese sind in elf Kategorien (beispielsweise Kinderbetreuung, Jugend und Schule, Sportförderungen und Gesundheit) eingeteilt, die durch verschiedene Farben dargestellt werden. Je größer ein Knoten in der Netzwerkgrafik ist, desto höher ist die Summe der Förderungen. Die Daten entstammen der Jahresrechnung. Per Mausklick sind viele Details zu jeder Förderung sichtbar. Mit diesem einzigartigen Transparenztool werden alle Finanzströme sichtbar. Ein digitales Angebot, das Maßstäbe setzt und zur Nachahmung aufruft!

Johannes Groppe, Universität Duisburg-Essen, und Dr. Vincent Richard, viasozial Qualitätsinstitut, München: "Finanzierungsprinzipien und Instrumente für Einrichtungs- und Sozialraumbudgets in der Jugend- und Eingliederungshilfe".

Johannes Groppe machte mit einem Zitat die Problemlage des versäulten Hilfesystems deutlich: "Im Rahmen der Einzelfallfinanzierung wird derzeit genau das bezahlt, was verhindert werden soll: Fälle. Träger benötigen Fälle, um zu überleben, und sie werden sie sich beschaffen. Betriebswirtschaftlich ist das gut nachvollziehbar, aber volkswirtschaftlich ziemlich daneben." (Hinte 2006). Aufgezeigt wurde dann, wie regionale Budgets gleichwohl die Umsetzung wesentlicher fachlicher Standards und Prinzipien in den Hilfen ermöglichen, und zwar unter Nutzung der durch die individuellen Leistungsansprüche im System befindlichen finanziellen Mittel. Dr. Vincent Richardt erklärte im Anschluss verschiedene Verfahren der Wirkungsmessung und zeigte anhand von Beispielen aus der Praxis auf, wie Wirkungen nachgewiesen und wichtige Erkenntnisse für die Steuerung von Hilfen gewonnen werden können. Eine intensive Diskussion rundete den Workshop ab.

Getreu dem Motto "Aus der Praxis - für die Praxis" stellte Achim Köhler, Fachreferent strategische Steuerung der Stadt Wuppertal, im Workshop "Erfassung von finanziellen Chancen und Risiken im Sozialbereich" die Vorgehensweise der Stadt Wuppertal zur Steuerung von monetären Chancen und Risiken vor. Fachliche Risiken, die sich z. B. aus dem Schutzauftrag bei Kindeswohlgefährdung gemäß § 8a SGB VIII ergeben, standen nicht im Vordergrund. Das Verfahren der Stadt Wuppertal basiert auf dem etablierten Finanzcontrolling und wurde um Chancen- und Risikoinformationen ergänzt. Nach einer kurzen Einführung in das Thema Risikomanagement, in dem Herr Köhler auf den Anlass, die Ziele und Aufgaben eines strukturierten Risikomanagementsystems einging, wurden die Erweiterungen des Finanzcontrolling-Moduls in SAP dargestellt. Dabei wurde in Wuppertal größter Wert darauf gelegt, den Erfassungsaufwand für die Produktverantwortlichen so gering wie möglich zu halten und die Informationen adressatengerecht aufzubereiten. Risikomanagement erfordert zudem eine angemessene Risikokultur und ist auf die Akzeptanz und Unterstützung durch die Führungskräfte angewiesen.

Der erste Konferenztag schloss mit zwei Aspekten wirkungsorientierter Steuerung ab:

Dr. Jan W. Schröder, Jan Schröder Beratung GmbH & Co. KG, Berlin, referierte zum Thema "Das A und O von Wirkungsvereinbarungen - Erfahrungen und Empfehlungen". Wirkungsorientierte Vereinbarungen unterstützen die Umsetzung (sozial)politisch erwünschter Effekte. Steuerungs- und Qualitätsentwicklungsprozesse auf Wirkungen auszurichten, das Korsett von Leistungsvereinbarungen zugunsten wirkungsorientierter Handlungsmöglichkeiten zu lösen und Wirkungen mit Finanzen zu verknüpfen sind die wesentlichen Elemente. Anhand von neun Leitfragen stellte der Referent die Vorgehensweise beim Abschluss wirkungsorientierter Vereinbarungen dar, u. a. gehört dazu die Frage: "Wie werden Wirkungen und Finanzen miteinander verknüpft?" Zwei Fallbeispiele und eine Aufzählung der Erfolgsfaktoren bei der Einführung von wirkungsorientierten Vereinbarungen rundeten die Darstellung ab. Der Nutzen blieb nicht unerwähnt: Motivationsförderung und gezielter Einsatz knapper Ressourcen!

Dr. Elke Löffler, Governance International, England und Wales, stellte die "Wirkungsorientierte Finanzsteuerung und Koproduktion mit Jugendlichen, Familien in Schwierigkeiten und sozialen Quartieren" als Good-Practice-Beispiele aus Großbritannien vor. In der Grafschaft Surrey (ca. 1 Mio. Einw., Südengland) wirken Jugendliche bei der Festlegung von Wirkungszielen - sie betreffender kommunaler Leistungen - mit: Es geht um Mit-Steuern, Mit-Entwickeln, Mit-Umsetzen und Mit-Bewerten. Das Ergebnis: 60 % Rückgang von stark benachteiligten Jugendlichen in zwei Jahren bei 25 % Budgetkürzung im Bereich freiwilliger Leistungen. Weitere Beispiele zeigen, dass Koproduktion mit Bürgerinnen und Bürgern in fünf Schritten zu besseren Wirkungen führt: Bestandsaufnahme, Priorisierung, Potenzialeinschätzung, Kommunikation und Verstetigung bringen die Fähigkeiten und Potenziale der Beteiligten besser zur Entfaltung und helfen, die Lebensqualität zu verbessern oder Effizienzgewinne zu erzielen.

Volker Kersting, Stadt Mülheim an der Ruhr, beleuchtete mit "'Verborgene Schätze' - mit datengestützter Analyse Finanzmittel gezielt einsetzen" den Nutzen, den die Auswertung der Kommunalstatistik für eine bessere Wirkungs- und Effizienz-Steuerung bietet. Im Mittelpunkt des Referats standen die statistischen Analysen Mülheims, dargeboten mit praktischen Beispielen. Deutlich wurde, dass zahlreiche Quellen für eine daten-orientierte Steuerung in der Verwaltung vorhanden sind (z. B. Schuleingangsuntersuchung, SGB II- und SGB VIII-Daten, UVG-Daten). Diese müssen aber unter Einbeziehung der Kommunalstatistik zusammengeführt und kombiniert analysiert werden. Ein Beispiel - die Analyse von Risiken und Wirkungen kindlicher Entwicklung anhand von 13 Kriterien - machte besonders deutlich, dass Handlungsprogramme und einzelne Leistungen (z. B. Sport durch Gutscheine) entwickelt werden können, die einen gezielten Einsatz knapper Ressourcen ermöglichen.

Prof. Dr. Michael Macsenaere, Universität Mainz, wandte sich mit dem Referat "Wirkungsorientierte Erziehungshilfe: Leistungen optimieren - Wirkung erzielen - Aufwand mindern" der Wirkungsforschung in den Erziehungshilfen zu. Wie effektiv ist Erziehungshilfe? Eine inzwischen umfangreiche Studien- und Datenbasis kann zur Beantwortung herangezogen werden. Untersuchungen zeigen, dass es bundesweit und bei grundsätzlich guter Effektstärke und volkswirtschaftlicher Effizienz einrichtungsbezogen und regional viele Disparitäten gibt. Drei Ansatzpunkte sind für den Erfolg wesentlich: Indikation, Partizipation, Hilfedauer. Daraus resultieren die zentralen Empfehlungen: systematische sozialpädagogische Diagnostik, Erhöhung der Zuweisungsqualität, gesamtes HzE-Spektrum nutzen, wirkungsorientierte Fallsteuerung, Daten in Führungsinformations-Systemen zusammenführen, Hilfen an empirisch erwiesenen Wirkfaktoren ausrichten. Passgenauere und effizientere Hilfen sind das Ergebnis.

Harald Riedel, Stadtkämmerer der Stadt Nürnberg, zeigte "Das Nürnberger Szenario 2026 - Finanzplanung im Spannungsfeld von Sozialausgaben und Investitionen" und damit eine Langfristperspektive kommunaler Entwicklung. Der Investitionsstau und die Entwicklung der Sozialaufwendungen wurden zunächst mit Hilfe von Zeitreihen erläutert. Der Nürnberger Versuch der Problemlösung setzt bei der Ausweitung des Planungshorizonts - deutlich über die mittelfristige Finanzplanung hinaus - an. Diese Ausweitung schafft die Basis für den Einsatz der Instrumente. Sozialaufwendungen müssen detailliert gesteuert, Fallzahlen- und Kostenentwicklungen analysiert werden. Ein entsprechendes Controlling wurde eingeführt. Das Szenario 2026 ist ein Strategiewerkzeug der Stadt, das in regelmäßigen Abständen fortgeschrieben wird. Verständnis schaffen, Zusammenhänge erklären, langfristige Steuerung ermöglichen - dies sind die Zielsetzungen des Szenarios, das auch in der Kommunalpolitik Beachtung findet.

Diesen wichtigen Impuls aus dem Finanzbereich brachte Harald Riedel auch in die nachfolgende Diskussion zum Tagungsende ein.

Den Abschluss der Konferenz bildete die Podiumsdiskussion "Finanzen und Soziales - Das Runde muss ins Eckige", moderiert von Andreas Pamp, Referent der KGSt. Jürgen Krumböhmer, Erster Kreisrat, Landkreis Lüneburg, Dr. Andreas Osner, Bürgermeister, Stadt Konstanz und Harald Riedel, Stadtkämmerer, Stadt Nürnberg, gingen nach ihren Eingangsstatements auf ihre örtliche Situation ein und zogen erste Schlussfolgerungen:

Für Jürgen Krumböhner schont gute Sozialpolitik den staatlichen Geldbeutel bei hoher Kunden- und Mitarbeiterzufriedenheit und guter Qualität. Fachliche und rechtliche Grundlagen sind dafür vorhanden, müssen aber angewendet werden. Kompetentes Personal besonders in der Fachverwaltung, optimierte Geschäftsprozesse und Konfliktbereitschaft sind einige der Erfolgsfaktoren. Es gilt: "Wer die Fachleute nicht versteht, macht schnell falsche Vorgaben. Das kann ausgesprochen teuer werden." Die betriebswirtschaftlichen und fachlichen Kennzahlen zeigen die Handlungsbedarfe auf und helfen, die richtigen Fragen zu stellen, sind aber nicht bereits die Lösung des Problems. Die Lösungen kommen aus der Fachpolitik, sozialräumliche Strukturen gehören beispielsweise dazu. Besonders schwierig ist die kostenträgerübergreifende Zusammenarbeit. Die verbindliche Einführung von Case Management kann zur Lösung beitragen.

In Konstanz zeigt das Beispiel der Kosten der Hilfen zur Erziehung von 2008 bis 2014 eine deutliche Steigerung, hinzukommen personelle Überlastungsprobleme in der Mitarbeiterschaft. Für Dr. Andreas Osner sind die Ursachen klar: Fallzahlensteigerung in der Einzelfallhilfe, Zunahme Inobhutnahme, Fluktuation im ASD. Der Lösungsansatz: Analyse der Fallzahlen und der Kosten (tagesaktuelle Fall- und Kostenübersicht auf Sachbearbeitungsebene), Analyse des örtlichen Hilfesystems, Reflektion der Qualitätsstandards und des Rollen- und Selbstverständnisses des ASD, gezielte Nutzung von Trägervielfalt und -wettbewerb, Steuerung der Einzelfälle mit Zieldefinitionen und Wirkungsermittlung, Neukonzeptionierung einzelner Hilfen, Optimierung interner Handlungsabläufe. Damit konnten Erfolge erzielt werden.

Gemeinsam zeichneten die Beteiligten folgende Entwicklung auf: Auf kommunaler Ebene ist eine Segregation zu beobachten, einzelne Beispiele kindlicher Lebensumstände illustrieren diese Entwicklung (z. B. Kinder, die ohne Frühstück zur Schule kommen), tiefergehende gesellschaftliche Ursachen und Problematiken führen zu dem vermehrten Problemdruck und Kostenanstieg. Die Forderungen an Bund und Länder nach adäquater Finanzausstattung dürfen auch in Zukunft nicht unterbleiben. Die Probleme liegen gleichwohl in den Kommunen und müssen dort gelöst werden. Fach- und Führungskräftemangel schnüren die kommunalen Handlungsmöglichkeiten ein. Je ineffizienter und unübersichtlicher das System, desto besser verdienen einzelne Marktpartner der "Sozialindustrie". Die Leistungsträger der Verwaltung haben jedoch zunehmend Probleme, neue und weitere Reformschritte mit dem dafür notwendigen Aufwand an Zeit und Geduld zu meistern. Entscheidend ist: wer hat die Herrschaft über den "Fall"? Ein Case Management kann einen wesentlichen Beitrag zu Effektivität und Effizienz leisten.

Insoweit stellt die im Schaubild dargestellte Vorgehensweise zwar eine zutreffende Orientierung dar, muss aber tatsächlich in der Praxis auch wirksam werden können. Die Zusammenarbeit der Organisationseinheiten für "Soziales" und für "Finanzen" muss aktiviert, der Nutzen der Zusammenarbeit für die konkrete eigene Arbeit muss deutlich werden.

Dazu ist das Engagement der Verwaltungsführung unverzichtbar.

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